我国森林公园发展的问题探析及改革趋势研究

• 发布时间：2015-08-31
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• 来源：壹度创意
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　　三、森林公园发展过程中存在的问题
　　3.1发展速度不均衡
　　图5：1982-2010年逐年新增森林公园数目变化情况  
　　自1982年建立第一个森林公园起，在数量增长上，我国的森林公园的发展大致上经历“缓慢（1982年-1990年）--快速(1991年-1993年)--稳定(1994年至今)”几个阶段，图5反应的就是1982-2010年逐年新增森林公园数目变化情况。如图5，1982-1990的9年时间仅新建立了60处国家森林公园，平均每年不到7处。1991-1993短短3年时间内，共批建了218处国家森林公园，平均每年70余处，相当于前九年批建总数的近14倍。在而后的17年中森林公园数量增长虽明显趋缓，但数量上仍增长较快。
　　虽然森林公园异常的发展速度是在特定的历史条件下形成的，使得森林公园体系在短期内形成了较大规模，形成了较强的社会影响力，但是由于增长的异常化，特别是1991-1993年间,许多森林公园在缺少必要论证与总体规划的条件下，便盲目地进行探索式、粗放式的开发，一些森林旅游区未经审批进行了大量设施建设，重开发、轻保护，造成许多不可再生的珍贵旅游资源的损害与浪费。这种忽视质量的急速增长导致森林公园的资源品位难以得到保证，造成了森林公园队伍中资源质量良莠不齐的情况，这种情况也给目前的行业管理工作带来了较大的困扰。

　　3.2审批体制不健全
　　造成上述森林公园发展速度不均衡的重要原因之一就是我国森林公园审批体质不健全。我国森林公园的建设采取申报制度。建立国家级森林公园，由省林业主管部门提出申请，国家林业主管部门审批；建立省级、市级(县级)森林公园，由相应省级、市级(县级)的林业主管部门审批(李若凝,2005)。由于全国缺乏统一的森林公园总体发展区划和规划，地方发展森林公园的积极性很高，有关机构在审批时较少考虑己有森林公园的地理分布情况，过多考虑景观价值和游人喜爱程度，森林公园的等级评价不科学、主观性较大，审批不严格。致使森林公园发展速度过快，从而导致许多森林公园缺乏代表性，重复建设，水平良莠不齐。
　　3.3森林公园从业人员分布与资源水平不匹配
　　如图6，从全国范围来看，森林公园从业人员达到万人规模的省份有浙江、山东、湖北和湖南四省,其中山东省拥有的从业人员达11761人，排在全国首位。而从业人员数量最少但森林公园拥有量排名靠前的西藏仅有86人，前者竟是后者的近137倍。
 
　　 图6:森林公园职工人数分布柱状图
 
　　文章将各省森林公园总面积占全国的比例跟各省职工人数占全国的比例绘成图7，由图7可以明显的看出全国森林公园职工人数分布不均衡，且与各省所拥有的森林公园资源不能很好的匹配。其中，内蒙古、西藏、甘肃、青海、新疆等西部经济欠发达地区，虽然拥有广阔的森林公园资源，职工数量却很低，资源禀赋与相应人员之间差距较大。而经济较发达的江苏、浙江、山东、湖南、湖北等地的工作人员占全国的比例远大于其森林公园资源占全国的比例。这表明，森林公园从业人员在全国的分布很不均匀，经济落后地区的从业人员存在不足。
 
　　图7：各省工作人员占全国的比例与各省森林公园占全国的比例的比较
 
　　3.4法制建设滞后
　　我国虽然拥有数量众多的森林公园，但目前仍缺乏相应的法律、法规来对森林公园进行专门的保护和管理。1994年虽然出台了《森林公园管理办法》，但这仅仅只是一部行业性法规，对外约束力差。一些部门往往不依法办事，无偿占用、划拨森林风景资源、争夺森林公园自主经营权的事件屡有发生。例如，河北省狼牙山森林公园几个主要景点分别被民政局、旅游局、附近乡村及个体承包者所分割，使原有的狼牙山国有林场失去了经营自主权，森林风景资源被强行划拨并无偿使用。
　　此外，而对森林公园资源的开发利用情况十分复杂，管理权属不一。有的地方同一区域，既是森林公园，又是风景名胜区、地质公园等，牌子众多，管理部门众多，各部门间既相互牵制，又各自为战。由于森林公园和森林旅游尚未建立配套的法规保障体系，因而森林公园建设得不到充分可靠的法律保障。这种状况反而不利于森林公园的保护和统一开发利用。